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北京中農富通園藝有限公司(簡稱中農富通)是農業高科技服務企業和國家高新技術企業,擁有近千名高學歷、高素質、實戰經驗豐富的一線人才組成的團隊,和1000余位來自國內外知名科研院校的資深專家,多次承擔并榮獲多項國家重大攻關課題獎項。中農富通總部位于北京,已在四川、山西、山東、廣西、河南、河北、安徽、江蘇等地設立了分支機構。四川中農富通科技有限公司(簡稱四川中農富通)隸屬于北京中農富通園藝有限公司,作為中農富通旗下全資子公司,四川中農富通面向西部地區開展包括市縣鄉村振興發展戰略規劃、縣域農業發展戰略規劃、現代農業產業園區發展規劃、農村一二三產業融合發展示范區/示范園規劃農業園區規劃設計等領域的研究與規劃等多種類型的現代農業高科技服務,致力于打造西部地區農業高科技服務綜合開放式平臺。

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唐仁?。捍迩f建成什么樣?依靠誰來建?資金怎么來?

作者:

發布:2021-09-15 15:48:33

閱讀:90

 

中國城鎮化進程中村莊的命運與守望

——對四川成都、雅安、眉山三市村莊建設問題的調研報告

中央農辦專題調研組 唐仁健、吳宏耀、楊尚勤、何予平

孟子說:“死徙無出鄉,鄉田同井。出入相友,守望相助,疾病相扶持,則百姓親睦。”這就是千百年來鄉土中國生產生活方式的準確寫照。而村莊,可以說是承載、記錄和繁衍這種傳統農耕文明的綜合載體。習近平總書記說“記得住鄉愁”,其根基和文脈便來自“村莊”。然而,進入新世紀以來,我國快速推進的城鎮化正以前所未有的力量沖擊著古老的村莊,全國每天減少的自然村將近200個。而大量拔地而起的“新村”,則村不村、城不城,不僅丟了優秀鄉村文化的“西瓜”,而且也沒撿起現代城市文明的“芝麻”。這種背景下,我們究竟需要建設一種什么樣的村莊,確實是擺在我們面前的重大課題。

2014年3月31日至4月4日,我們一行4人前往四川成都、雅安、眉山三市就村莊建設問題進行了專題調研,現將有關情況報告如下。

 

一、村莊建成什么樣?

把農村建成什么樣子?怎樣才是現代化、升級版的新農村?四川通過建設“新農村綜合體”和“新村聚居點”,改造提升傳統村落,保護歷史文化民居,同時在新村建設方面也積極穩妥進行探索,其許多理念和做法給人啟發、值得總結。

4月2日上午,我們在成都的郫縣調研了兩個村,唐昌鎮的戰旗村和安德鎮的安龍村,兩者都是拆院并院形成的新建村莊?,F在的戰旗村,作為四川省建設新農村綜合體的試點村,是由原來400多分散居住農戶經過拆并形成的農村新型社區。走進村子,一座座農家小樓高低錯落,村內道路蜿蜒曲折、干凈整潔,前庭后院瓜果蔬菜枝葉繁茂、春意盎然。我們一路走一路聊了解到,新建之初,戰旗村也是向城里學,意圖建成城市社區,并提出了“社區花園化、農民居民化、種草不種菜、種花不種瓜”的明確要求。然而,入住不久,村民就自發在自家附近翻土種菜,剛開始村委會組織人制止甚至拔菜,然而,村里上午拔,村民下午又種,一來二去,矛盾越來越大。在一次激烈的村民大會討論后,村里終于順應民意,同意了這一做法,僅要求主干道附近種上花草樹木,而房前屋后、前庭后院則允許栽瓜種菜。這讓我們強烈感到,村莊建設如果失去了農村特色和農家情趣,最終是不會受農民歡迎的,遲早也是要失敗的。

安德鎮的安龍村,村莊建設水平和戰旗村不差,但村莊規模相對較小。安龍村是成都近年打造“小規模、組團式、生態化”川西特色民居工程的成果。小規模,即要求尊重村落形態規律,“宜聚則聚、宜散則散”,在村落規模上不貪大求全。安龍村規劃了10個農民新型社區,每個點位人數控制在50~400人不等,最小的點位僅有11戶39人。組團式,即由一個或幾個大小不等的院落圍合而成,呈組團式布局,既適當集中歸團,又相對比較獨立。生態化,即充分依托林盤、水系、農地等生態元素,民居自然散落于各村落之中,保留自然優美的生態系統和田園風光。

安龍村和戰旗村雖然都是新建的農村社區,但卻庭院相倚、瓜菜滿綠,林盤老樹簇擁,鄉土氣息濃郁。隨行的省農工委同志告訴我們,四川在抓新村建設時,特別強調要保留民居的前庭后院,努力展現農村特有的田園景觀、雞犬之聲、鳥語花香、瓜果菜香;明確要求不搞鋼筋混凝土崇拜,房前屋后的綠地越多越好,村里村外的硬化黑化越少越好。路上,他們還向我們介紹了“微田園”的做法,即在前庭后院建設小菜園、小果園、小茶園、小魚池等發展庭院經濟。這些理念和做法,對我們觸動很深,隱隱感到這或許就是城鎮化發展到一定程度之后的一種“返璞歸真”,可能就是今后新村建設的一個“理想模樣”。

4月2日下午,我們又在成都的都江堰市看了幾個村,柳街鎮的鶴鳴村與黃家大院,崇義鎮大橋村容家院子(自然村)。鶴鳴村是新建的村莊,黃家大院、容家院子兩個村則是對原有村莊進行的改造升級。到黃家大院調研帶有偶然性。在接連看了幾個新建設的新村示范點后,我們心里嘀咕,這是不是僅是成都市的“樣板戲”,其他一般性的村莊又弄得如何呢?我們問都江堰的同志,新建的村大約能有多少、什么個比重?市里同志告訴我們,大約只占到全市行政村總數的十分之一,這意味著絕大多數村還是原有村落形態。在看完鶴鳴村后,我們臨時決定,就看個附近的老村子――黃家大院。黃家大院的整潔著實讓我們出乎意料,房還是老房,路還是老路,但就是感覺有點不一樣,路面上看不到一丁點塑料薄膜、紙屑垃圾,空氣中聞不到一丁點畜禽糞臭、敗葉腐味。容家院子的改造也十分有特點,其中一座舊民居用竹草搭建了“草堂風格”的門庭,現已改造成為一個綜合活動館,每到假期,來此喝茶、吃飯的游客絡繹不絕??赐赀@幾個村落,我們對成都市農村的干凈整潔、清新淡雅留下了極其深刻的印象,可以說,要把村莊建成這樣在全國各地并不鮮見,但要把村容村貌都拾掇到這個程度,許多地方就差得比較遠了。

4月3日,我們還調研了雅安市雨城區上里古鎮,眉山市洪雅縣柳江鎮紅星村,這是有著上千年歷史的兩個古村落。紅星村依托“煙雨柳江”的自然美景和“千年柳江”的人文底蘊,把新農村建設與發展鄉村旅游結合起來,在新村建設中尤為注重古村風貌、傳統民居的精心保護。在紅星村,一江溪水穿村而過,村里建了條休閑便道,便道既沿溪而建又穿溪而過,道路兩旁旅游標識顯著,路邊還建有干凈衛生的公共廁所。一顆巨大的老榕樹,枝繁葉密掩映著一處老宅,“古榕客棧”的金色招牌若隱若現,真是宛若行走畫中、恍如穿越時空。緩過神來,我們細想,如果這樣的村落都在我們這一代消失了,該是多大的罪過!歷史的記憶又去哪里找尋?文化的鄉愁又靠什么傳承?

看完這些村,我們感到,村莊怎么建、建成什么樣,似乎不能一概而論。目前的村莊大體可以歸為三類,一類是具有悠久歷史文化的“古村落”,一類是一般意義上的原有“老村落”,另一類則是近年來在新址新規劃、新建設的“新村落”。不同類型的村莊,其建設的思路、重點、做法也應有所差異。新村的建設,重在“建”。

首先,在基本理念上,村莊建設不能簡單把城市社區復制到農村,不能把農村建成城市的低級復制品,一定要千方百計保留農村的田園風光、農家情趣、鄉村文化。其次,在規劃設計上,村落規劃既要契合山水的紋理、道路的機理、林田的地理等自然特性,又要具備現代城市文明所享有的生產生活舒適與便利。第三,在民居建設上,要充分體現民族特色、地域特點、鄉村特征,既要做到總體風格風貌大致統一,又要避免千篇一律,應做到外觀樣式、色彩風貌等多樣間搭、錯落有致。老村的建設,重在“改”。我們不能把所有的農村都拆掉而重新建一遍,新建的農村畢竟是少數。應當說,村莊建設主要還得走改造提升的路子。老村的改造,不僅是“穿靴戴帽”、把村民房屋外觀改變一下,還要在理念、規劃、建房等方面引入建新村的一些做法,注重提升改造農村公共基礎設施、優化美化村容村貌,使得生活更加便利、村莊更加美麗。古村的建設,重在“保”。古村落是我們鄉村文明的寶貴遺產,一處古村落就是一座集山水文化、建筑文化、園林文化、名人文化、飲食文化、民俗文化等于一體的歷史陳列館和標本珍藏庫。將來,農村的老房子、老林子、老建筑、老樹木都要作為財富而不是包袱,精心呵護和嚴格保護起來。

 

二、村莊依靠誰來建?

房子建在哪兒?建成什么樣?由誰來建?怎么監督?老的宅基地怎么辦?新房子怎么分,承包地怎么調?一個村莊的建設,特別是新建的村莊,涉及的矛盾問題非常具體,稍有不妥,就可能埋下農村社會治理的禍根,甚至成為引發農村群體性事件的引線。四川成都等地的做法,引起我們的共鳴,其遵循的核心原則就是“真正讓農民做主”。

在鶴鳴村調研時,我們忽然看見,一片新房中間赫然矗立著一處破舊房屋,甚是扎眼。我們詢問:這是怎么回事?隨行的同志告訴我們,在項目實施初,這戶人家以為村里要收他家的宅基地,加上他們在成都市區也有房,因而堅決不同意參加項目。村里同意了這戶的要求,沒有動他們房屋。“現在他們后悔了”,隨行同志也淡淡地補充了一句。我們感到,搞新農村建設,尊重農民意愿,可能短時間內會影響項目推進,但允許“插花”現象存在,能最大限度減少矛盾隱患,最終的好處也是顯而易見的。

安龍村在項目實施過程中,充分堅持農民主體地位,不搞“行政命令、代民做主。”首先,是否參與項目由村民自已定奪;其次,項目具體實施由村民自己管理,規劃選址、戶型設計、建筑隊伍選擇、質量安全監管等問題均由農民自主拍板;最后,資金賬目也由村民自己算、自己管。

成都還將村民理事會、村民議事會的工作機制引入到新村建設中。4月1日,我們在成都崇州市榿泉鎮荷風水村調研時了解到,這個村鼓勵農民群眾采取民主推選的方式建立“三會一社”,自主實施集體土地綜合整理項目,從而構建起“1+3+n”的村級治理機制。他們建立了聯合議事會,著重解決新村建設跨組、跨行政村議事難的問題;建立了維權自治會,群眾聘請法律顧問,著重解決合法維權問題;建立了業主委員會,著重解決新村項目中的日常監管問題;建立了土地股份合作社,著重解決土地整理實施主體問題。荷風水村的做法,真正讓群眾住了放心房、有了明白賬,對政府也真正有了信任感。同時,成都廣泛推廣“小組微生”的建設理念,采取統規統建、聯戶共建、統規自建等多種方式,也給予了農民充分自主權、選擇權、決策權。

 

三、村莊建設資金怎么來?

搞好村莊建設,資金匱乏是關鍵瓶頸。建設村莊是個大項目,不僅水、電、路、氣等基礎設施建設資金需求大,民房建設也是一筆大投入。錢從哪里來?從成都、雅安、眉山三市的做法看,政府補、村民籌、市場融,各個渠道都有。

在雅安市名山區百丈鎮王家村座談時,區里的同志告訴我們,名山區正計劃開展89個新村點建設,初步估算基礎設施投資就需3個億,這還不包括村民的房屋建筑費用。王家村是個“新村落”,村莊建設的戶型有3人戶、5人戶等類型供村民選擇,3人戶的房屋建筑成本在16萬元左右,5人戶的建房成本在20萬元左右??梢?,如果加上農民房屋的建筑費用,村莊建設特別是“新村落”的建設,資金需求是巨大的。

在安龍村的建設資金公示欄上,我們看到,安龍村新村建設總共投資24400萬元,資金來源有三塊:增減掛鉤指標交易費、項目經費、農戶自籌經費。經過拆院并院節約出來的集體建設用地復耕后有426畝用于增減掛鉤,按照政府35萬元/畝的收儲價格,接近1.5個億,占到整個建設資金來源的60%以上。另外,政府配套補助4800萬元用于基礎設施建設,村民還自籌了些,人均自籌在1.4萬元左右??梢?,在新村建設中,盡管有政府補助、村民自籌等多種途徑,但通過增減掛鉤獲得土地價值溢價是當前新村建設的主要資金來源。而在資金的使用上,安龍村民居建設耗費17600萬元,占70%以上。這也表明,建設新村落的資金需求主要是在新的民居建設上。我們了解到,不僅安龍村,戰旗村、鶴鳴村等其他幾個新建村莊的資金來源和使用情況也都大體如此。

但是,增減掛鉤政策也不是在哪兒都靈。名山是個山區縣、農業縣,“工業弱,茶葉好”,土地的一級市場需求并不旺盛,土地價格也就不高。增減掛鉤節約出來的土地指標僅3萬余元/畝,然而土地復墾的費用每畝就在6、7萬元以上,因而,掛鉤政策幾乎沒有實施空間。在雅安市雨城區碧峰峽鎮舒心農場座談時,區里的同志也告訴我們,由于不能開展土地增減掛鉤,現在區里建設新村很缺乏資金。我們感到,一旦不能“增減掛”,就很難搞得起新建村落這樣的大項目,這種情況,不僅雅安、可能全國都是普遍的。

除了安龍村的三類資金來源外,也有一些社會資金投向農村建設。但是這類資金總體來說比較少,而且往往針對具有特殊優勢的村莊,比如鄉村旅游發展潛力比較大的地方,特別是一些具有古村落開發資源的村莊。我們了解到,紅星村就以BT、BOT或BOO等模式吸引了社會資本3億元參與新農村建設,以企業投資為主完成了村里的公共基礎設施建設。荷風水村的籌資方式也是一種新的探索,這個村也是一個新村聚居點,他們以農村集體建設用地折資入股組建土地股份合作社,合作社再以社員節余的集體建設用地向銀行抵押融資3600萬元,解決了新村建設中錢從哪里來的問題。

村莊不僅建設需要錢,維護也要錢。建設秀美宜居的村莊,保持干凈整潔似乎更加重要。我們在鶴鳴村了解到,去年村里能有250萬元用于村莊基礎設施的管護和村莊環境衛生的維護,其中村民自繳的有80萬元,成都市每年給每個村40萬元的社會事業建設費用。成都市的財力比較強,投入農村搞社會事業的錢寬裕些,但像雅安這樣的山區市,情況就差很多了。在名山區座談時,村里的同志向我們反映,截止目前,雅安雖然有每個村市里給10萬元、區里給20萬元的計劃,但目前仍未撥付落實。

 

四、一些初步的思考和判斷

村莊建設與城鎮建設一樣,是現代化進程中必須面對的重大理論課題和現實問題。通過幾天來對四川3市多村的實地調研,經過與眾多基層干部和農民群眾的座談討論,我們對村莊建設問題,形成了一些基本判斷和初步考慮。

1.關于村莊變遷趨勢。在工業化、城鎮化快速推進的背景下,伴隨著農村人口的大規模轉移,越來越多的農民進城入戶、變為市民,預示著我國的村莊布局結構、農村社會形態正在發生深刻的變化和劇烈的變遷?,F在,可以看到以下幾個趨勢:

一是傳統村莊“空心化”還會延續發展,城市郊區的農村會快速納入城市版圖,農區、山區的農村人口會逐步向新型農村社區、中心村等集聚,一些村莊逐漸消失、村莊數量日益趨減是必然趨勢。

二是在經過一個時期城鎮、農村建設占地同步快速擴張之后,隨著以人口城鎮化為核心的城鎮化戰略的實施,現在可能正進入一個轉折點,預示著今后城鎮空間擴張會與村莊空間壓縮相伴,總的建設占地規模增速會逐步減緩,直至達成基本穩定。

三是城鄉發展一體化的進程會加快推進,農村的基礎設施、公共服務會逐漸向城市看齊,大規模的村莊建設、村莊改造、村莊整治將逐步展開。

2.關于村莊建設規劃。搞村莊規劃,不能簡單復制城市社區模式、把農村建成縮小版的城市,不能千篇一律、一張圖紙、一副模樣。搞村莊規劃,要以市縣為單位,按照主體功能區定位和全域統一規劃的理念,圍繞區域主導產業,制定縣域村莊建設總體規劃,并結合每個村的具體功能定位,編制村莊建設規劃,宜建則建、宜改則改、宜保則保,做到因地制宜、差別對待。搞村莊規劃,要以方便農民生產生活為基本依據,尊重傳統的鄉村結構、農民的生活方式、地方的民族習性,村莊建設宜大則大、宜小則小,宜聚則聚、宜散則散,不能強求集中居住,更不能強迫農民“上樓”。搞村莊規劃,政府是主導,理應出錢、出力,但住在村里的終究是農民,搞村莊規劃必須充分征求農民的意見。

3.關于村莊建設改造?,F在看,一些地方具備了村莊拆遷重建的條件,農民也有意愿,可以因勢利導加以引導和推進。但對大部分地區來說,村莊改造、村莊環境整治,還是當前的首要任務,用農民的話來說,“讓城里的媳婦能在村里住得下,可以待上幾天”。村莊建設、村莊改造,說到底還是農民自己的事,建不建、怎么建、建成啥樣,還得由農民自已說了算。政府做好事,也得讓農民稱心滿意,不能越位辦事,吃力不討好、花錢撈埋怨。

4.關于村莊建設資金。村莊建設需要大量的投入,基礎設施和公共服務設施,政府該投的要投、該補的要補,但大頭是建房子,還得靠農民自己拿錢。從四川的調研看,搞新村建設,有災后重建、扶貧移民搬遷、打捆各項農村建設資金,但最主要的還是“地票”(城鄉增減掛鉤指標流轉資金)。像一個村通過村莊拆舊建新、土地復墾整理,能節約300多畝建設用地指標,指標流轉后就能獲得1億多資金,這要靠政府投、農民籌,是很難做到的。對土地增減掛鉤政策,各方爭議較多、認識相左。我們認為,“增減掛”客觀講是有一些好處,特別是對大部分農區、邊遠山區的農村來講,他們可能永遠都不會被征地、被城鎮化,通過增減掛鉤,可以部分分享城鎮化帶來的土地增值收益,提前獲得建設資金。同時,通過舊村莊復墾,可以增加一部分耕地,也一定程度上提高了農村集體建設用地的集約節約利用水平。

現在的問題是,“增減掛”管理有些失控,經過批準的盲目擴大實施規模,沒經過批準的也擅自推進,其后果是全國年度建設用地指標超出宏觀調控指標,而且到底超了多少誰也說不清楚。更有一些地方政府,搞“增減掛”,是打著新農村建設的旗號,實際就是要城市建設用地指標,強行拆村并村,強迫農民上樓,引發一系列社會問題。與其這樣,還不如實事求是地適當增加年度建設用地指標,相應擴大增減掛周轉建設用地指標,使所有建設占地都納入年度建設用地指標管理,讓桌子底下的暗箱操作變為桌面上的陽光行為,規范有序地推進“增減掛”。如果大調政策暫時有困難,至少應切實把住幾點:一是不能把指標調出縣域;二是不能搞房地產;三是指標賣的錢必須確?;居糜谛麓褰ㄔO的本身。

 

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